공기업 재무건전성 강화 방안에 관한 연구 (Strengthening the Financial Soundness of Korean SOEs)

Korean Abstract: 본 연구는 먼저 기존의 이론적 틀을 차용하여 정부의 암묵적 지급보증이 초래하는 문제를 규명하고 제도개선의 방향을 도출한다. 선행연구인 황순주(2018)의 이론분석에 따르면, 지급보증은 공기업뿐 아니라 정부의 도덕적 해이를 초래한다. 정부나 정치권은 정치적 이익을 얻기 위해 재무건전성을 도외시한 채 대규모 정책사업을 공기업에 할당하려는 유인이 있다. 만약 지급보증이 없다면 해당 사업을 위한 자금조달이 어렵기 때문에 이러한 사업은 할당되지 않거나 규모가 축소될 가능성이 높으나, 지급보증이 존재할 경우 자금조달이 가능하다. 정부 차원의 이러한 도덕적 해이는 공기업의 경영환경을 구조적으로 악화시키기 때문에 공기업의 도덕적 해이를 가중시키는 효과도 있다. 이러한 분석 결과를 토대로 황순주(2018)는 지급보증 제도 개선의 방향을 다음과 같이 제언하였다. 먼저 일반적인 경우에는 지급보증을 폐지하되, 사회적 편익이 매우 높아 추진이 불가피하나 지급보증 없이는 자금조달이 불가능한 예외적인 경우에 한해서는 지급보증을 제공해야 한다는 것이다. 본 연구는 이러한 제도개선 방향을 기반으로 구체적인 제도개선 방안을 도출한다. 다음으로는 암묵적 지급보증이 실제로 공기업 부채 확대를 위한 효과적인 수단으로 작용하는지를 실증적으로 분석했다. 그 결과, 비금융공기업은 민간 비금융기업에 비해 약 0.6%p 낮은 이자비용으로 자금을 조달한다는 것을 발견했다. 공기업의 조달비용은 심지어 국내 최고 기업으로 구성된 신용등급이 AAA급인 민간기업보다도 낮았다. 이러한 분석 결과는 정부의 암묵적 지원 가능성이 채권시장에서 실제적인 효과가 있음을 시사한다. 또한 실증분석에서는 지급보증의 구체적인 형태나 제도에 따라 암묵적 지급보증의 효과가 달라진다는 것을 보여주고 있다. 일부 독자는 채권이 공사채라면 발행주체와 상관없이 자금조달비용이 거의 동일할 것이라고 예상할 수도 있을 것이나, 실증분석 결과 조달금리는 금융공기업이 비금융공기업에 비해 낮았고, 중앙공기업이 지방공기업에 비해 낮았으며, 위탁집행형 준정부기관이 시장형⋅준시장형 공기업에 비해 낮았다. 또한 국회의 동의를 거쳐 국가보증이 제공된 채권의 조달비용이 암묵적 지급보증만 제공되는 여타 공사채에 비해 낮았다. 이러한 분석 결과는 지급보증의 강도와 유형이 중요한 정책변수가 될 수 있음을 의미한다. 이러한 이론적 논의와 실증적 분석을 토대로 본 연구에서는 다음과 같은 구체적인 제도개선 방안을 제시하고 있다. 먼저 일반적인 경우에 대해 지급보증을 폐지하기 위한 방안으로 전형적인 청산 제도가 적용될 수 있는지 검토한 후, 공기업의 특성을 고려할 때 청산은 효과적이지 않다는 결론을 도출한다. 이에 대한 대안으로 본 연구는 조건부자본증권을 활용한 채권자 베일인(bail-in) 제도의 적용을 제안한다. 채권자 베일인 제도는 베일아웃(bail-out)과는 달리 국민경제에서 매우 중요한 기업이 실패했을 때 납세자가 아닌 채권자의 부담으로 당해 기업을 구제하는 제도이다. 이를 위해 평상시에는 채권이지만 발행기업의 재무적 건전성이 악화되어 사전에 지정된 예정사유(trigger)가 충족되면 채권의 원리금이 상각되는 조건부자본증권을 매개체로 사용할 수 있다. 즉, 공기업이 정책사업 추진을 위해 자금을 조달할 때 조건부자본증권을 발행하도록 요구하는 것이다. 이러한 제도하에서는 유사시 공기업이 실패할 때 재정을 투입하지 않고 채권자의 손실부담으로 공기업이 소생할 수 있다. 또한 이를 예상하여 채권자들은 공기업의 재무건전성에 민감하게 반응할 것이기 때문에 채권자 유치를 위해 공기업은 위험관리를 제고할 유인이 발생한다. 또한 조건부자본증권이 사용되면 정부는 수익성을 도외시한 정책사업을 공기업을 통해 추진하기 어려워져 정부의 도덕적 해이도 경감될 수 있다. 다음으로 사회적 편익이 커서 추진이 불가피하지만 지급보증이 없으면 자금조달이 불가능한 예외적인 사업의 경우, 본 연구는 공식적인 국가보증을 제공하되, 보증수수료는 위험 수준에 연동하여 부과할 것을 제안한다. 이러한 위험조정 보증수수료 제도하에서 공기업은 사업 위험을 줄이기 위해 노력할 것이고, 정부는 사업 위험이 큰 정책사업은 가급적 할당하지 않기 위해 노력할 것이므로 공기업과 정부의 이중 도덕적 해이가 완화되는 효과를 기대할 수 있다. 또한 본 연구에서는 이론분석을 통해 최적의 위험조정 보증수수료 부과체계를 도출하였다. 공기업은 은행권과는 달리 정부나 정치권이 정치적 이익을 위해 정책사업을 할당한다는 특수성이 있는데, 이를 고려할 때 최적 보증수수료 체계는 다음의 원칙을 충족해야 한다. 첫째, 위험단위당 요율은 이러한 특수성이 없는 경우에 비해 높아야 한다. 둘째, 보증수수료 요율은 위험을 측정하는 지표의 신뢰성이 충분히 낮으면 공정요율(보험료 수입과 보험금 지출을 일치시키는 요율)보다 낮아야 하지만 신뢰성이 충분히 높으면 오히려 공정요율보다 높아야 한다